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教育立法评估初探

2020-10-12 00:45| 发布者: admin| 来源: 网络热点| 查看: | 评论: 1856

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简介:教育立法;立法评估;立法质量;评估对象;评估标准 ...

  内容提要:立法评估制度在提高法律质量上具有重要意义,在法治发达国家已广为应用,在我国一些立法领域也有实践,具有引入教育领域的必要性与可行性。我国教育法律体系已初步形成,但仍存在缺乏体系规划、立法质量不高、有效性不足等诸多问题。立法评估对于完善教育法律体系、提高教育立法质量具有重要意义。教育立法评估应根据评估目的合理选择评估对象,从法律文本质量与法律实施效果两维度建立科学的评估标准,为修改完善法律以及及时启动法律立改废程序提供参考依据。

  关 键 词:教育立法;立法评估;立法质量;评估对象;评估标准

  标题注释:国家社会科学基金“十三五”规划2018年度教育学一般课题“高等教育法治的国际比较与最新发展”[BFA180071]。

  中图分类号:G40-011.8 文献标识码:A 文章编号:1671-6124(2019)04-0020-06

  法律是治国之重器。立善法于天下,则天下治;立善法于一国,则一国治。新中国成立七十年,中国特色社会主义法律体系基本形成。在教育领域,一个以宪法教育条款为核心,以《教育法》为母法,涵括8部教育法律、近20部教育行政法规、70多部教育部门规章,以及200多部地方性法规和规章的教育法律体系基本形成[1],初步解决了教育领域无法可依的问题。

  但教育立法仅重视数量的增长是不够的。美国社会法学家庞德曾说,“法律的生命在于它的适用和生效”[2]。我国教育立法长期在“宜粗不宜细”的指导思想下,以填补空白、确立原则为主要目标,由此产生了许多原则性、粗放型的立法[3],教育立法质量不高、操作性不强,难以得到有效实施。随着社会转型和经济社会快速发展,教育法律滞后性问题日益凸显,难以适应经济社会发展的需要。此外,由于立法技术因素,教育法体系中存在前法与后法、上位法与下位法冲突的问题,还有曾广为社会诟病的“部门立法”问题,都使教育法的公正性、公平性受到一定影响[4]。在中国特色社会主义法律体系基本形成后,教育立法也应进入全面完善法律体系的新阶段,需从数量型发展向质量型发展转变,应按照精细化的要求不断提高立法质量,将立法评估作为提高立法质量不可或缺的手段予以重视。

  一、立法评估及其在国内外的发展应用

  按照立法进程,立法评估可以分为立法前评估和立法后评估。立法前评估体现在法律草案从立项、起草、审议到通过的全过程,涉及对立法的必要性、可行性、条文草案、出台时机、制度措施等内容的评估。立法后评估是理论与实践界通说的“立法评估”,也被称为“立法绩效评估”或“立法回头看”,“是指有关主体按照一定的标准和程序,通过一定的方法和技术,对实施了一定时间的立法的协调性、科学性、可操作性、有效性等进行分析和评价的一种活动,是了解立法效果、提高立法质量和立法水平的重要手段”[5]。立法前评估与立法后评估分别存在于不同的时间段,所评估的内容也有所差异,但“实际上,两者之间也未必有不可逾越的界限。因为立法后评估的结果可能就是下一次立法前的预测和引导,就是下一次立法前的评估”[6],二者都是为了提高立法质量。

  1.国外经验

  为了提高法律质量,美国、英国、日本等都广泛开展立法评估。早在20世纪60年代,美国国会就通过立法规定:“行政部门提交的法律草案,须同时提出立法论证报告,且经过成本收益比较分析程序并由联邦预算局审核,方可提交国会通过。”[7]之后,不论在联邦层面还是州层面都颁布了一系列法令、规章,如联邦法律层面的《灵活规制法》《政府绩效法》《行政程序法》,克林顿总统颁布的12866号行政命令,印第安纳州、新泽西州和田纳西州的“日落条款”,确立完善了美国行政立法后的成本效益分析制度,并构建出一整套法规评估分析的样本范例[8-10]。英国自20世纪80年代以来,开展了持续时间长、影响范围广的规制影响改革,对包括内阁立法、地方立法、政府规章等在内的各种规制所产生的影响进行评估,并进而对各种规制的必要性、可延续性、可完善性做出决策[11]。同时,英国也重视立法前评估,2006年通过《立法和法规改革法》,从立法需要、利益的公平平衡角度重新定义了立法的必要性与可行性[12]。日本于20世纪90年代中叶开始开展的“事业评估”“行政评价”“政策评估”都包含了政府立法评估,尤其注重政府立法后评估。日本立法后评估从地方开始,在地方试点成功后,中央政府逐渐采纳,最后于2002年4月通过《行政机构实施评估政策有关的法律》确立了中央行政立法后评估制度[13]。综观国外立法评估的制度和实践可以发现,立法评估已成为国外立法制度中的重要组成部分。有专业的评估机构,采用成本效益分析的评估标准,构建了详尽的评估指标体系和制定了评估指南,这些都为我国开展立法评估提供了借鉴的经验。

  2.我国实践

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